Boris Lvin (bbb) wrote,
Boris Lvin
bbb

Изменение закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" - 1

Вот это - вполне реальный, не демагогический вопрос.

Интересен процесс его обсуждения. Первое чтение прошло 27 октября 2004 года, второе - 20 мая 2005 года. Перед обоими чтениями представленный правительством проект, судя по всему, интенсивно обсуждался в комитетах, но стенограммы этих обсуждений, похоже, или недоступны, или вообще не ведутся, поэтому приходится довольствоваться пленарными обсуждениями.

Опять же, наиболее содержательная правка происходит, вероятно, именно на комитетах, поэтому пленарные заседания представляют собой несколько скособоченную картину, с меньшей представленностью эффективных законодателей (эффективных - в смысле активно участвующих в работе над проектом) и большей - законодателей неэффективных. То есть это картинка не столько технической работы, сколько все-таки, так сказать, полупиаровской (если новый закон о языке еще не наказывает за такие выражения).

Предупреждаю - тексты длинные, скучные, технические.

Итак, стенограмма первого чтения, 27 октября 2004 г., часть первая (целиком стенограмма не влезает):



-----------------------------------

Вопрос 15, о проекте федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности". Доклад официального представителя Правительства Российской Федерации заместителя министра экономического развития и торговли Российской Федерации Андрея Владимировича Шаронова. Пожалуйста.

Шаронов А. В., официальный представитель Правительства Российской Федерации, заместитель министра экономического развития и торговли Российской Федерации. Добрый день, уважаемый Борис Вячеславович, уважаемые депутаты! Позвольте представить вам проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности". Несколько слов о том, чем вызвана необходимость принятия этого закона. Речь идет о дополнительных мерах по устранению существующих административных барьеров на пути ведения бизнеса, которые продолжают оставаться, по опросам предпринимателей, одной из самых серьезных угроз для начала осуществления бизнеса, поэтому правительство последовательно предпринимает шаги по устранению этих барьеров. Какие проблемы в сфере лицензирования остаются на сегодняшний день? Во-первых, это необоснованное включение отдельных видов деятельности в перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, когда они не соответствуют критериям лицензирования. Во-вторых, это необоснованное сосредоточение полномочий по лицензированию отдельных видов на федеральном уровне, что приводит к излишним затратам предпринимателей, к излишним издержкам и отсутствию контроля со стороны лицензирующих органов. Кроме того, при нынешнем положении дел полномочия передаются выборочно регионам по решению самих лицензирующих органов, централизованного порядка не существует. Также следует указать на сложность процедур при получении, переоформлении лицензий, неурегулированность вопросов защиты прав хозяйствующих субъектов при взаимодействии с лицензирующими органами, отсутствие открытости и доступности информации в области лицензирования. Именно поэтому правительство предлагает поправки в закон, согласно которым из ста двадцати трех видов деятельности, подлежащих лицензированию, предлагается отменить лицензирование сорока девяти видов деятельности. При этом предусмотрена поэтапная отмена лицензирования: с 1 января 2005 года предлагается отменить лицензирование двадцати шести видов деятельности, с 1 января 2006 года - девяти видов, лицензирование четырнадцати видов деятельности будет отменено с даты принятия технических регламентов, устанавливающих обязательные требования к соответствующим видам деятельности. Перенесение срока обусловлено в ряде случаев необходимостью создания единой системы контроля в соответствующих областях и в ряде случаев - системы саморегулируемых организаций. В этот список попали те виды деятельности, лицензирование которых определено как избыточное. В частности, это виды деятельности, где отсутствуют очевидные риски нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности. На основании данного критерия предлагается отменить лицензирование, в частности, таких видов деятельности, как техническое обслуживание медицинской техники, публичный показ аудиовизуальных произведений. Другим аргументом отмены является наличие негосударственных методов регулирования, таких, как рыночные механизмы, в том числе страхование гражданской ответственности, и механизмы саморегулирования, обеспечивающие предотвращение ущерба правам, здоровью граждан, обороне и безопасности. На основании этого критерия предлагается отменить, в частности, лицензирование аудиторской деятельности, оценочной деятельности, сюрвеерского обслуживания морских судов. Кроме того, часть видов деятельности предлагается исключить из числа лицензируемых, если действуют в настоящее время другие формы государственного контроля, например госконтроль и надзор, система государственной регистрации, сертификации, аккредитации, а также иные методы государственной разрешительной политики. На основании данного критерия предлагается отменить большинство лицензируемых видов деятельности, в частности это деятельность по эксплуатации опасных производственных объектов, геодезическая и картографическая деятельность, деятельность в области строительства. Напомню, что по закону лицензирование должно применяться в исключительных случаях, когда при осуществлении деятельности по объективным причинам невозможно предотвратить нанесение ущерба иными методами регулирования предпринимательской деятельности. Кроме того, закон предусматривает упрощение процедур получения и переоформления лицензий, в частности сокращается срок выдачи лицензий с шестидесяти до сорока пяти дней, сокращается перечень представляемых для получения и переоформления документов. Впервые вводится упрощенный порядок лицензирования отдельных видов деятельности, но он вводится либо при заключении договора страхования гражданской ответственности, либо при наличии у лицензиата сертификата соответствия осуществляемых им видов деятельности требованиям международных стандартов, причем это применяется только в тех случаях, когда нет прямой угрозы здоровью и жизни граждан, обороне и безопасности. Примером может служить наличие страхования при перевозке грузов, при деятельности инвестиционных и пенсионных фондов, когда, на наш взгляд, страховка лучше защищает интересы граждан, чем лицензирование. Во втором случае это наличие сертификата GMP при производстве лекарственных трав, что подтверждает лучше, чем российская лицензия, наличие необходимых условий у соискателя лицензии. Кроме того, предлагается ввести норму, закрепляющую ответственность лицензирующих органов и должных лиц в случае ненадлежащего исполнения ими своих обязанностей. Есть норма об обеспечении раскрытия информации, в том числе путем создания информационного ресурса, к которому был бы свободный доступ граждан. Кроме того, после принятия закона предлагается внести изменения в Кодекс об административных правонарушениях в части установления меры ответственности должных лиц лицензирующих органов. Кроме того, проект закона предусматривает изменение порядка приостановления действия лицензии, которое будет осуществляться не лицензирующими органами, как сейчас, а на основании судебного решения, по аналогии с изменениями, которые Государственная Дума несколько дней назад внесла в КоАП в части установления судебного порядка приостановления деятельности. Могу сказать, что закон широко обсуждался и с регионами, и с организациями, объединениями предпринимателей, в частности он поддержан общероссийской общественной организацией малого бизнеса "Опора России", Торгово-промышленной палатой. Изучался зарубежный опыт. Могу сказать, что на сегодняшний день очень немного видов деятельности подлежит лицензированию за рубежом, больше всего во Франции - чуть большее ста видов деятельности, в Германии, например, сорок, в Польше шесть видов деятельности подлежат лицензированию, так что здесь мы не одиноки. Закон обсуждался в двух комитетах Государственной Думы. В целом закон был поддержан, был высказан ряд замечаний, по которым мы нашли согласие. Два слова в заключение я хочу сказать об отмене лицензирования в области строительства и туризма. В этой части мы получили наибольшее количество писем, замечаний, и я бы хотел пояснить нашу позицию. Предложение об отмене лицензирования в области строительства без снижения уровня безопасности основывается на том, что в настоящее время государственный контроль проводится на всех стадиях строительства и осуществляется вне зависимости от наличия лицензий: до начала осуществления деятельности - это экспертиза проектной документации, выдача разрешения на строительство каждого объекта, аттестация специалистов и еще ряд процедур; в процессе строительства - это как минимум архитектурно-строительный надзор, авторский надзор и технический надзор; и по окончании строительства - это государственная приемка в эксплуатацию каждого объекта, разрешение на ввод в эксплуатацию каждого объекта. Кроме того, существуют системы аккредитации, аттестации и строительных организаций, и строительных механизмов и так далее. Кроме того, в этой сфере сохраняются государственный надзор в области промышленной безопасности, санэпиднадзор, пожарный надзор и экологический надзор, которые также очень серьезно работают в сфере строительства. Если говорить о зарубежном опыте, то надо отметить, что он довольно широк: от полного отсутствия контроля за строительством во Франции и Польше, и до очень жесткого регулирования строительной деятельности в Китае. В подавляющем большинстве стран контроль за строительством сводится к выдаче местными органами власти разрешений на конкретные объекты строительства и осуществлению текущего контроля за узким кругом установленных норм и стандартов. Два слова о лицензировании туристической деятельности. На наш взгляд, лицензия как инструмент защиты прав потребителя в этой сфере не работает, поскольку нарушаются, как правило, имущественные права граждан, воспользовавшихся услугами тех или иных организаций, которые не компенсируются даже в случае отмены лицензии. На наш взгляд, здесь нужно переходить к гарантиям, к страхованию ответственности, к созданию гарантийных фондов, из которых бы компенсировался материальный ущерб туристам, воспользовавшимся услугами этой организации. То есть речь идет о гарантиях, которые должен предоставлять турагент для выхода на рынок. В разных странах это делается либо через неснижаемый депозит, либо через страхование ответственности по конкретным видам на определенную сумму, которая может покрыть издержки, например, по оплате чартера для вывоза туристов, в случае если у организации будут финансовые проблемы. Кроме того, скажу, что в настоящее время в Министерстве здравоохранения и социального развития дорабатывается проект закона, который вводил бы определенные требования к туристическому бизнесу. Я думаю, что, поскольку предлагается некоторая отложенная норма по отмене этого вида лицензирования, мы не допустим снижения защиты в этой сфере деятельности. Спасибо.

Председательствующий. Спасибо, Андрей Владимирович, присаживайтесь. Содоклад председателя Комитета по собственности Виктора Семёновича Плескачевского. Пожалуйста.

Плескачевский В. С., председатель Комитета Государственной Думы по собственности, фракция "Единая Россия". Уважаемый Борис Вячеславович, уважаемые коллеги! Существует общественное мнение, что административная реформа - это те изменения, которые произошли в правительстве в связи с введением его новой структуры, на самом деле важнейший, центровой закон этой административной реформы, - это закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", потому что концепцией административной реформы является снижение административных издержек, административной ренты, которую вынужден уплачивать предприниматель при допуске к той или иной профессии и при осуществлении определенных видов деятельности. По существу, два года назад, в феврале позапрошлого года, вступила в силу принятая Думой третьего созыва новая редакция закона "О лицензировании...", где депутаты сделали первую попытку систематизации того, что называется государственным регулированием в предпринимательской деятельности. Обнаружилось огромное количество несоответствий и избыточных полномочий органов власти, например, мы обнаружили, что в России в стадии лицензирования находится порядка двух тысяч видов деятельности. Как уже сказал Андрей Владимирович, аналогов тому в мире нигде не существует, и очевидно, что через такую форму государственного, чиновничьего давления повышаются издержки, ложащиеся на бизнес и в конце концов сказывающиеся на цене продукции. Также мы обнаружили, что даже такое количество лицензируемых видов деятельности, такое засилье чиновничества в процессе регулирования предпринимательской деятельности не гарантирует наличия механизмов управления качеством. Всем известно, что те случаи, например, в строительстве, которые произошли не так давно, - обрушение зданий, сооружений - были в компаниях, которые как раз имели строительные лицензии в соответствии с существующим порядком. Поэтому в законе, вступившем в силу в феврале позапрошлого года, мы перешли к другой планке. Мы провели первую систематизацию, определили, что такое госрегулирование, и сделали вывод, что лицензирование сегодня употребляется у нас в двух смыслах: первый - это допуск к профессии, второй - это доступ к ограниченным ресурсам. Скажем, лицензированию подвергается и использование месторождений, и право использования месторождений полезных ископаемых, а по существу это совершенно разные процедуры. Первое упорядочение мы провели в том самом законе, что позволило нам после реализации всех механизмов сократить количество лицензируемых видов деятельности примерно до ста двадцати - ста тридцати, действующих на сегодняшний день. Поэтому нынешний закон - это продолжение процесса упорядочения процедур лицензирования, уточнения отдельных моментов получения лицензии и возникновения механизмов ответственности лиц, нарушающих этот порядок, и одновременно продолжение сокращения тех видов деятельности, для которых достаточно наличия существующих иных механизмов. Конкретно по тексту законопроекта, который комитет в целом поддержал, предложив Думе рассмотреть возможность его принятия в первом чтении, возникло несколько возражений, как уже сказал Андрей Владимирович, и по большинству из этих возражений мы нашли общий язык. Общий смысл этих наших возражений сводился к тому, что в тех случаях, когда речь идет о каком-то сроке в отношении отмены конкретного вида деятельности, стоит еще раз вернуться к проблеме, посмотреть, а достаточно ли остающихся механизмов и хорошо ли они работают, для того чтобы согласиться с предложенным сроком вступления в силу конкретной нормы. Из тех процедур, которые были предложены в тексте этого закона, некоторые нам показались не уменьшающими, а увеличивающими нагрузку на бизнес без достаточных для того оснований. Вот в черне набор претензий, и, как я вам сказал, по большей части мы договорились, что это будет учтено при подготовке ко второму чтению. Я тоже хотел бы остановиться на двух видах деятельности, по которым действительно порядка 85 процентов откликов в печати, писем в комитет содержало требование или просьбы в разных формах обратить внимание на ликвидацию лицензирования туристической деятельности и строительной деятельности. Во-первых, нужно иметь в виду, что в туристической деятельности прописаны два вида - туроператор и турагент. Турагент - лицо, не производящее никакого продукта, он по существу агент, по существу посредник: он продает ваучер, путевку на маршрут, созданный туроператором. Мы еще в прошлый раз хотели ликвидировать лицензирование турагента, но вы помните, в каких обстоятельствах принимался закон, нам не дали этого сделать. Сейчас выяснилось, что это возможно, так как в действительности есть достаточно контрольных механизмов, а также механизмов саморегулирования, через которые могут быть введены механизмы коллективной ответственности, отраслевой ответственности, например через создание специальных фондов. Но мы опять же хотим сразу сказать, что мы будем настаивать, чтобы вступление в силу нормы, исключающей туристическую деятельность, было связано с вступлением в силу закона о лицензировании либо с описанием характеристик той саморегулируемой организации, которая будет объединять профессионалов туристического бизнеса, потому что без описания механизмов просто соглашаться с отменой лицензирования этого вида будет, наверное, проблематично. В строительной деятельности действительно существует безумное количество - те, кто имел отношение к строительству, знают - механизмов квазиконтроля, псевдоконтроля. И мы тоже договорились о том, что вступление в силу этой нормы мы свяжем с подробнейшим анализом тех норм, которые остаются, анализом дееспособности этих норм. Потому что некоторые нормы, упоминавшиеся, скажем, в нашем диалоге с Минэкономразвития, ну, мягко говоря, могут быть подвергнуты сомнению в отношении силы, точности и достаточности ответственности. Поэтому в связи со всем вышесказанным Комитет по собственности рекомендует в своем заключении Государственной Думе принять этот законопроект в первом чтении как соответствующий концепции административной реформы при условии достаточно серьезной доработки отдельных деталей до приведения их в соответствие с основными принципами административной реформы. Спасибо за внимание.

Председательствующий. Спасибо. Какие будут вопросы к докладчику и содокладчику? Да, я вижу много рук. Пожалуйста, включите режим записи на вопросы. Покажите список записавшихся. Семь депутатов записались. Локоть Анатолий Евгеньевич, пожалуйста.

Локоть А. Е. Спасибо. У меня вопрос к представителю правительства. Уважаемый Андрей Владимирович, вот в таблице, в которой приводятся основания отмены лицензирования некоторых видов деятельности, рядом с деятельностью по обслуживанию воздушных судов указана деятельность по техническому обслуживанию воздушного движения. Вообще, так, как это записано, это касается УВД - управления воздушным движением, то есть это весь комплекс радиолокационного наземного оборудования по проводке воздушных судов над территорией Российской Федерации. В столбцах же 4 и 5 ничего относительно этого не сказано, не сказано, какими другими документами регламентируется эта деятельность. Вообще, у меня впечатление, что тот, кто писал вот это, плохо представлял, о чем идет речь. Спасибо.

Шаронов А. В. Насколько я помню, это норма с отложенным сроком, это отменяется не сразу, а при условии введения технических регламентов. На самом деле в этой сфере существует огромное количество других форм контроля: во-первых, невозможно работать, если не сертифицировано оборудование, не сертифицированы специалисты, не аккредитовано это в организации, уполномоченной государственным органом. То есть довольно большое количество контроля.

Председательствующий. Весь ответ... Барзыкин Юрий Александрович, пожалуйста.

Барзыкин Ю. А., фракция "Единая Россия". Уважаемый Андрей Владимирович, вы совершенно правильно привели основания для лицензирования отдельных видов деятельности, когда это касается жизни, здоровья, безопасности граждан и государства. И, я так понял, когда вы приводили пример по туристской деятельности, что принятие иных механизмов государственного регулирования либо саморегулирования действительно должно быть синхронизировано, а в лучшем случае предварено принятием этого законопроекта. Я бы хотел обратить ваше внимание на то, что действительно турагентскую деятельность можно с вступлением в силу закона, который будет принят Государственной Думой, заменить саморегулированием, а туроператорскую деятельность необходимо не заменять, а вводить иные механизмы ее государственного регулирования, которые будут прописаны в законе, стоящем в плане на 2005 год. То есть, надо так понимать, что возможно смещение сроков до принятия иного... (Микрофон отключен.)

Шаронов А. В. Как компромисс это возможно при обсуждении во втором чтении. Но вот мы обсуждали это специально в комитете, и все-таки многие депутаты считают, что страхование ответственности - гораздо более эффективная мера с точки зрения защиты интересов граждан, чем выдача лицензий для туроператорской деятельности.

Председательствующий. Виктор Семёнович, пожалуйста.

Плескачевский В. С. Я бы присоединился к ответу, продолжил. Дело в том, что сегодня, по существу, самым действенным лицензионным требованием в туристической сфере является добросовестность участника, потому что иначе лицензирующим органам невозможно предложить какие-то легко верифицируемые, проверяемые требования. Это означает, что в основном именно потому разгорелся спор вокруг туризма, что фактически через чиновника производится доступ к этой сфере. Сегодняшние туристические компании не заинтересованы в расширении круга производителей такого рода услуг, а, с другой стороны, чиновники заинтересованы в том, чтобы этот процесс происходил через их узкое горлышко. Поэтому мы и согласны с тем, что если такого рода туроператоры, производящие туристический продукт... Если нет возможности проверить компанию, которая занимается туризмом за пределами Российской Федерации (в Турции, допустим), пожалуйста, пусть будет добра застраховать свою гражданскую ответственность по определенной группе рисков, указанных в законе. Мы настаивали на том, чтобы в законе были указаны, какие именно риски должны быть застрахованы, и тогда, и только тогда она может этим видом деятельности заниматься. По существу, здесь, еще раз подчеркну, очень многое, скажем так, подразумевает основное лицензионное требование: добросовестность. Не может чиновник проверять добросовестность лиц, осуществляющих вид деятельности. Поэтому мы как раз говорим о том, что турагента, как лицо не производящее, как, по существу, посредника, вообще следует ликвидировать как класс. Он не производит ваучер, понимаете? Это - как магазин по продаже неспециализированного продукта. А вот к туроператору, будьте добры, - жесточайшие требования через допуск к рынку, через механизмы страхования гражданской ответственности и формирование компенсационных фондов!

Председательствующий. Никитин Владимир Петрович, пожалуйста.

Никитин В. П. У меня вопрос по странице 66 вашей таблички, Андрей Владимирович. Указаны вид деятельности - проведение экспертизы промышленной безопасности (это в самом низу) - и основание для отмены лицензирования: отсутствие очевидных рисков нанесения ущерба при осуществлении данного вида деятельности. Слава богу, что хоть проведение экспертизы ущерба не наносит, иначе кто же будет тогда проводить эту экспертизу? Достаточно ли только тех механизмов по аккредитации, которые вы предлагаете? И по строительству все-таки очень много обращений. Может быть, сократить как-то сроки получения этих лицензий? Потому что в нынешних условиях просто возникает опасение, что будут непоправимые последствия. Спасибо.

Шаронов А. В. Что касается первой части вопроса. На самом деле это очень важный вид деятельности, но он сам по себе угрозы не несет. Когда вы начинаете заниматься экспертизой промышленной безопасности, то непосредственно вы опасности не подвергаетесь - ваше заключение может на это повлиять. Поэтому здесь предлагаются другие методы регулирования, в частности аккредитация организаций, осуществляющих проведение экспертизы опасных производственных объектов. Вас просто не аккредитуют, вы не получите разрешение. Но это уже другой способ, это не барьер первичному выходу на рынок. Теперь что касается деятельности - строительства. Вот я назову несколько цифр. В 2002 году, в течение одного года, было выдано семьдесят тысяч лицензий на строительную деятельность, по двести лицензий в день, включая субботы и выходные. Этой деятельностью занимается примерно восемьсот человек в Российской Федерации, кстати в рамках коммерческой организации. Положа руку на сердце, нужно признать, что серьезно что-либо проверить при таком массовом объеме лицензирования невозможно. Мы в данном случае занимаемся самообманом, нам кажется, что, если у этой организации есть лицензия, значит, мы можем быть спокойны. Это не так, потому что в большинстве случаев это просто результат купли-продажи. Причем это не взятки, я демонстрировал на заседании комитета договор, это нормальный договор, который заключается с организацией, и в разделе "Услуга" написано, что заказчик поручает, а подрядчик берет на себя проверку соответствия деятельности данной организации лицензионным требованиям, и это уже стоит в десять и даже в сто раз дороже, чем сама лицензия: если сама лицензия стоит 1300 рублей, то договор, например, в области занятий медицинской деятельностью - 35 тысяч, там прямо даже такса есть, вот это всё прописано. Это я показывал. Поэтому не надо заниматься самообманом, нужно убирать этот барьер, который ничего не дает, кроме мздоимства со строительных организаций, и ужесточать другие виды контроля, которых аж семь остается.

Председательствующий. Пожалуйста, Иванов Анатолий Семёнович.

Иванов А. С. Уважаемый Андрей Владимирович, как вы относитесь к отмене лицензирования деятельности, связанной с продажей газового оружия, на производство которого не требуется получение лицензии? Спасибо.

Шаронов А. В. По-моему, у нас в списке нет этого вида лицензируемой деятельности. Дело в том, что там существуют другие методы контроля за обращением оружия - огнестрельного и неогнестрельного. И это, по-моему, другой сюжет, не сюжет этого закона, это не относится к этому вопросу.

Председательствующий. Плескачевский, пожалуйста.

Плескачевский В. С. Уважаемые коллеги, я хотел бы обратить ваше внимание на то, что концепцией этого законопроекта является снижение численности лицензируемых видов деятельности. Список, который представлен сегодня Минэкономразвития, не является закрытым и окончательным. Поэтому в наших поправках мы будем вводить и исключать дополнительные виды, естественно, после глубочайшего изучения вопроса на предмет соответствия механизмов управления качеством сегодняшней модели и той формы лицензирования, которая существует. Я подчеркиваю: сегодняшняя форма лицензирования резюмирует безответственность государства как лица, выдающего лицензию, мы заменяем этот механизм в возможных случаях на механизм введения материальной ответственности лиц, осуществляющих этот вид деятельности.
Subscribe
  • Post a new comment

    Error

    default userpic

    Your reply will be screened

    Your IP address will be recorded 

    When you submit the form an invisible reCAPTCHA check will be performed.
    You must follow the Privacy Policy and Google Terms of use.
  • 11 comments